Decentralisatie onderhoud scholen in strijd met artikel 23
22 januari 2005
Gemeenten hebben veel speelruimte voor een eigen beleid op het terrein van de onderwijshuisvesting. De bestaande wettelijke regeling biedt echter geen waarborg dat gemeenten de verkregen rijksmiddelen ook inderdaad voor de schoolgebouwen besteden, zoals de praktijk laat zien. De minister heeft geen juridische mogelijkheden hierbij corrigerend op te treden. Deze gebrekkige regeling is in strijd met artikel 23 Grondwet waaraan het uitgangspunt van een deugdelijke bekostiging ten grondslag ligt. Dit is een van de conclusies van prof.mr. D. Mentink, hoogleraar onderwijsrecht aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, in zijn onderzoeksrapport 'Omstreden gemeentelijk onderwijsbeleid', naar decentralisatie van onderwijsbeleid.
Gemeentelijk onderwijsbeleid altijd al twistpunt
De
onderwijspacificatie van 1917 regelde de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs grondwettelijk. Pas vanaf de midden jaren ‘90 vorige eeuw is de gemeente een belangrijke medespeler in onderwijsbeleid geworden, met name
wat betreft het onderwijsachterstandenbeleid en het huisvestingsbeleid in het
primair en voortgezet onderwijs. Gemeenten verkregen nieuwe
regelingsbevoegdheden om aan openbare en bijzondere scholen eisen te stellen in de sfeer de bekostiging en de kwaliteit van het onderwijs. Desondanks blijft dit gemeentelijk onderwijsbeleid tot op de dag van vandaag omstreden in de onderwijspolitiek. Hierbij is de vrijheid van onderwijs en de rol van de
schoolbesturen in het bijzonder onderwijs in het geding.
Drie decennia
In zijn onderzoek analyseert Mentink de juridische grenzen, mogelijkheden en verbeterpunten van gemeentelijk onderwijsbeleid over een periode van drie decennia. Aan de orde komt de mislukte wijziging van het
grondwetsartikel over onderwijs (het huidige art. 23) bij de algehele
grondwetsherziening van 1983, toen de onderwijspolitiek geen overeenstemming kon bereiken over de vraag of gemeenten ook deugdelijkheidseisen en
bekostigingsvoorwaarden aan scholen mochten stellen. Voorts gaat het onderzoek in op het nieuwe 'pacificatie-akkoord' in Scheveningen tussen het ministerie en de landelijke koepelorganisaties (begin jaren '90), waarin de basis werd gelegd
voor een nieuwe uitleg van het grondwetsartikel die territoriale decentralisatie politiek mogelijk maakte. Tot slot wordt de totstandkoming besproken van de
wettelijke regelingen over de decentralisatie van het
onderwijsachterstandenbeleid en de onderwijshuisvesting, inclusief de uitvoering van beide wetten vanaf het eind van de jaren '90.
Onderzoeksresultaten
Het onderzoek toont aan dat het zogeheten Schevenings Beraad Bestuurlijke Vernieuwing (begin jaren '90) een sleutelrol speelde bij de totstandkoming van een nieuwe interpretatie van artikel 23
Grondwet die onderwijsdecentralisatie mogelijk maakte. De gezamenlijke adviezen van enkele staatsrechtgeleerden (waaronder de onderwijsjurist Cohen, thans
burgemeester van Amsterdam) waren daarbij cruciaal. Daarbij ontzenuwt Mentink de mythe in onderwijsland dat territoriale decentralisatie een typisch product van de Paarse politiek was. Hij stelt dat de lijnen voor decentralisatie van de
onderwijshuisvesting al ten tijde van het kabinet-Lubbers III (1989- 1994)
werden getrokken.
Het onderzoek laat zien hoe verschillend over kwaliteit van wetgeving kan worden gedacht. Bij de wettelijke regelingen van het onderwijsachterstandenbeleid en de onderwijshuisvesting ging het primair om het zeker stellen van belangen die met de onderwijspacificatie en de vrijheid van onderwijs zijn verweven. Deze ‘pacificatie-gerichtheid’ van de wetgever leidde tot ‘compromiswetgeving’ met allerlei gebreken als het gaat om het helder uittekenen van de juridisch-bestuurlijke verhoudingen tussen Rijk, gemeenten en schoolbesturen.
Bij de uitvoering van beide wetten bleken de juridische haken en ogen. Zo leidde de onduidelijke juridische status van het Landelijk beleidskader voor het onderwijsachterstandenbeleid tot een ineffectieve aansturing en controle van gemeenten en scholen. Bij de wettelijke regeling van de onderwijshuisvesting bleek de financiering via het Gemeentefonds steeds weer nieuwe problemen op te roepen, zoals te globale maatstaven, onvoldoende rijksbekostiging en onderbesteding van rijksmiddelen door gemeenten.
Tenslotte wijst Mentink erop hoe betrekkelijk deregulering kan zijn, afhankelijk van politiek-ideologische belangen en het onderwerp van regeling. Met het oog op de vrijheid van onderwijs legde de wetgever zeer gedetailleerd vast hoe de lokale besluitvorming moest verlopen en welke rechtsbescherming het bijzonder onderwijs had. Daarnaast bevat de wet nauwelijks inhoudelijke minimumnormen voor een deugdelijke onderwijshuisvesting, terwijl bij het onderwijsachterstandenbeleid de rijksoverheid via een wettelijk geregeld Landelijk beleidskader gemeenten en scholen inhoudelijk aanstuurt.
Alternatief wetgevingsmodel
De uitvoeringspraktijken tussen
gemeenten vertonen aanzienlijke verschillen. Zo ook de waarderingen van
schoolbesturen over de meerwaarde van territoriale decentralisatie. De huidige wetgeving is daar onvoldoende op afgestemd: compromiswetgeving met uniforme en veel gedetailleerde regels. Mentink concludeert dat het kabinet Balkenende II met zijn nieuwe voorstellen over de aanpassing van de decentralisatie van de onderwijshuisvesting en het onderwijsachterstandenbeleid de weg blijft volgen van een uniform wetgevingsmodel. Thans wordt weer de richting van 'functionele'
decentralisatie ingeslagen. Bij deze conclusie laat Mentink het niet. Aan het slot van zijn studie schetst hij een meer flexibel wetgevingsmodel, afgestemd op lokale behoeften en mogelijkheden. Daarbij krijgen partijen per gemeente de ruimte te beslissen welke ‘mix’ van decentralisatie het beste bij hun situatie past, en op welke manier de plan- en besluitvorming het beste georganiseerd kan
worden.